MERCADO

Valor Econômico

Autores: Felipe Luduvice e João Bosco Jr

13/01/20 - A Proposta de Emenda à Constituição nº 188 de 2019 (PEC 188) traz uma importante modificação no cálculo dos valores mínimos constitucionais em educação e saúde ao autorizar que o gasto excedente ao mínimo em uma das áreas seja contabilizado para o cumprimento do mínimo na outra. Dois argumentos amparam a proposta. O primeiro é dar maior flexibilidade ao orçamento público. Portanto, se o ente federado apresenta ganhos de eficiência nas suas políticas educacionais, por exemplo, e deseja destinar esses ganhos para políticas de saúde, poderá fazê-lo sem se preocupar com o cumprimento do mínimo em educação.

O segundo argumento a favor da integração é baseado em fatores demográficos. O Brasil experimenta um processo de envelhecimento populacional mais rápido do que a de seus pares internacionais. Em 1980, 49,35% da população brasileira tinha entre 0 e 19 anos de idade e apenas 3,83% tinha 65 anos ou mais. Em 2030, espera-se que esses percentuais mudem para 25,45% e 13,54%, respectivamente. Em comparação, segundo dados da Organização das Nações Unidas, o conjunto de países de renda per capita média chegará a 2030 com 30,7% de jovens e 10,78% de idosos.

A proposta na PEC 188 pode trazer maior eficiência alocativa para o gasto público dos governos estaduais

Isso nos leva a algumas perguntas. Qual será o impacto da transição demográfica sobre os gastos dos governos estaduais com educação e saúde nos próximos anos? Seria o efeito sobre a educação, reduzindo o número de alunos, capaz de compensar a necessidade de recursos da saúde? Sem fazer julgamentos acerca da qualidade dos serviços, por ser uma questão mais subjetiva e de difícil mensuração, tentamos responder a essas questões com foco na despesa pública estadual.

Em 2018, os estados brasileiros gastaram em média R$ 380,87 por habitante com a prestação de serviços públicos de saúde, correspondendo a uma despesa total de R$ 66 bilhões. Caso queiramos manter essa despesa real ao longo da próxima década, e levando-se em consideração as projeções de crescimento populacional do IBGE, ao final de 2030 o gasto real por habitante terá se reduzido para R$ 341,52. Ao todo, para mantermos fixo o gasto real por habitante para o conjunto dos estados, será necessário desembolsar R$ 38,1 bilhões, em termos reais. Isso sem fazer considerações a respeito dos custos implicados por uma concentração maior de idosos.

Se, por um lado, a população ainda estará em processo de crescimento até 2030, por outro, a população em idade escolar, com até 19 anos de idade, deve diminuir 5,3%, caindo de 60,5 milhões de jovens para 57 milhões (esse fenômeno, no entanto, não está previsto para ocorrer em todos os estados: Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás, Santa Catarina, Amazonas e Roraima ainda experimentarão crescimento da população em idade escolar).

Essa dinâmica do envelhecimento populacional, que prevalecerá na maior parte dos estados, traz a possibilidade de realocar parte das despesas com educação básica, mantendo o gasto real por aluno, para outras áreas onde a passagem do tempo virá acompanhada de maior necessidade de recursos, como é o caso da saúde.

Se ao longo da próxima década mantivermos a despesa estadual com educação básica constante em termos reais, o gasto real médio por aluno irá aumentar 5,7%, passando de R$ 8.880,32 para R$ 9.364,12. Observaremos, portanto, um aumento do gasto real por aluno concomitante a uma redução no gasto real por habitante com saúde.

Por outro lado, optando por manter o gasto real por aluno constante em termos reais, sem permitir que aumente por conta do efeito demográfico, seremos capazes de economizar, para o conjunto de todos os estados considerados nesta análise, R$ 53,2 bilhões em valores atuais. Sendo aberta a possibilidade de unificar os mínimos com educação e saúde, esse montante mais do que compensa a necessidade de recursos prevista para a saúde, havendo ainda aproximadamente R$ 15 bilhões para serem investidos no aumento da qualidade dos serviços em ambas as áreas.

O efeito desta transição demográfica permanece mesmo que repassemos aos gastos com educação e saúde os crescimentos reais previstos para a receita, decorrentes do crescimento econômico que esperamos observar na próxima década.

Nesse caso, o crescimento real na despesa com educação, nosso numerador no cálculo da despesa por aluno, será potencializado por uma diminuição do número de alunos, fazendo com que o gasto real por aluno cresça mais rápido do que se a população jovem permanecesse fixa. No caso da saúde, observaremos que o crescimento real das despesas com esta função de governo será compensado por um aumento da população como um todo, tornando a trajetória do crescimento real da despesa com saúde por habitante mais lento do que se não observássemos crescimento populacional.

Ressalta-se que a possibilidade de redirecionar recursos de uma função para outra não está aberta a todos os estados. Alguns não auferirão essa economia com a manutenção do gasto real por aluno, pois ainda observarão um crescimento de sua população jovem, e, em outros, a economia gerada pela conservação do gasto real por aluno não será suficiente para custear a manutenção do gasto real por habitante com saúde.

Antes de realocar os recursos, no entanto, devemos ter em mente que o grau de cobertura do sistema de ensino básico brasileiro, calculado com base em dados do censo escolar do INEP e de população do IBGE, é atualmente de 85% e, portanto, a universalização do ensino, ainda mais se promovida buscando educação em tempo integral, exigirá uma parcela destes recursos nos próximos anos.

A proposta contida na PEC 188, de unir os limites mínimos de aplicação em saúde e educação, pode, portanto, trazer maior eficiência alocativa para o gasto público dos governos estaduais. Estes poderão, de acordo com suas especificidades, destinar recursos para uma ou outra função, evitando excesso (e ineficiência) em uma área e escassez na outra.

As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade dos autores, não expressando necessariamente a opinião da Secretaria do Tesouro Nacional.

https://population.un.org/wpp/Download/Standard/Population/. DF, AP e TO ficaram de fora da análise por indisponibilidade de dados.

(*) Felipe Soares Luduvice e João Bosco Amaral Júnior são auditores do Tesouro Nacional